26/11/2013

1 – Il Senato si sta avviando a discutere e votare il disegno di legge di stabilità.

Lo deve fare oggi, che è il 26 novembre, perché domani dovrà discutere della decadenza di un senatore eletto nel Molise e non si sa che cosa accadrà dopo.

Questa è l’emergenza politica.

Sempre sul piano politico, Letta aveva presentato più volte la propria legge di stabilità come massimamente aperta al dialogo in sede parlamentare ed era stato oggetto di severe critiche da parte delle forze politiche e sociali che avrebbero voluto una minore apertura al dialogo e una maggiore capacità di imporsi.

Sul piano costituzionale, l’apertura al dialogo apparentemente è stata tutt’altro che reale.

Nei fatti, pare, che la tecnica del maxiemendamento, di cui è stato giustamente detto che rappresenta una sorta di gara a chi riesce a fare peggio dei governi precedenti, sia stata valorizzata oltre ogni ragionevole limite.

Ma questa è solo una impressione a prima lettura. Difatti, sembra possibile sostenere che questa volta il ricorso al voto di fiducia abbia in qualche misura inteso valorizzare le prerogative parlamentari e che il maxiemendamento del Governo Letta sia stato un passo indietro nella rincorsa al peggio che ha caratterizzato questa prassi nella precedente esperienza. Un passo verso il meno peggio, insomma.

Anche se non tutto è ancora perfetto, naturalmente.

2 – Oggi, sul sito del Senato, alla voce calendario dei lavori, si leggeva il seguente comunicato: “I disegni di legge di Stabilità (ddl n. 1120) e Bilancio (ddl n. 1121) sono da questa mattina all’esame dell’Assemblea; la Commissione Bilancio non è stata in grado di concludere l’esame in sede referente. Il Governo ha annunciato, nel corso della Conferenza dei Capigruppo, l’intenzione di porre la questione di fiducia. L’inizio della discussione generale sull’eventuale maxiemendamento del Governo è previsto alle ore 16,30, le dichiarazioni di voto alle 19 e la chiama dei Senatori alle ore 20,30. La seduta sarà successivamente sospesa per consentire al Governo di presentare la Nota di variazioni al bilancio che, non appena trasmessa, sarà immediatamente deferita alla 5a Commissione permanente; la Nota sarà successivamente votata dall’Assemblea, che procederà infine alla votazione finale del disegno di legge di bilancio, con la presenza del numero legale.”

Il comunicato è abbastanza chiaro: il Governo ha ottenuto dalla Conferenza dei capigruppo la trattazione di un maxiemendamento non ancora presentato e sul quale ha preannunciato la questione di fiducia, che è stata prontamente calendarizzata.

Più chiara la comunicazione del Presidente del Senato Grasso all’Assemblea in apertura della seduta di oggi:

“Onorevoli senatori, la Conferenza dei Capigruppo ha approvato il calendario dei lavori fino al 5 dicembre.

Nella seduta di oggi l’Assemblea procederà alla discussione dei disegni di legge di bilancio e di stabilità nel testo del proponente, in mancanza del conferimento del mandato ai relatori.

In conformità dei precedenti del 1999 e del 2006, saranno ritenuti ripresentabili (entro le ore 10,30), oltre agli emendamenti respinti dalla Commissione, anche quelli da questa non esaminati per ragioni temporali.

Poiché il Governo ha preannunciato l’intenzione di porre la questione di fiducia sul disegno di legge di stabilità, la Conferenza dei Capigruppo ha stabilito la seguente scansione dei tempi di discussione dei due provvedimenti. Dopo l’intervento del presidente Azzollini, che riferirà sullo stato dei lavori, si procederà alla trattazione di eventuali questioni incidentali alla discussione generale congiunta. Per tali fasi sono state ripartite complessivamente 4 ore tra i Gruppi. Dopo la replica del Governo, si passerà alla votazione degli emendamenti e degli articoli del disegno di legge di bilancio.

La discussione generale sulla fiducia al disegno di legge di stabilità – per la quale saranno ripartite tra i gruppi 2 ore e 30 minuti – avrà inizio presumibilmente alle ore 16,30, dopo la presentazione del maxiemendamento da parte del Governo e la valutazione della relativa copertura finanziaria da parte della Commissione bilancio.

Le dichiarazioni di voto finale avranno luogo a partire dalle ore 19, mentre la chiama dei senatori è prevista intorno alle ore 20,30.

La seduta sarà successivamente sospesa per consentire al Governo di presentare la Nota di variazioni al bilancio che, non appena trasmessa, sarà immediatamente deferita alla 5a Commissione permanente. L’Assemblea procederà quindi al voto della Nota di variazioni e alla votazione finale del disegno di legge di bilancio, con la presenza del numero legale.

Nella giornata di domani – che prevede una seduta unica con sospensione tra le ore 14 e le ore 15 – verrà esaminata la relazione della Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari sull’elezione contestata nella Regione Molise. Ove presentati ordini del giorno in difformità dalle conclusioni della Giunta, come da prassi le dichiarazioni di voto saranno riferite al complesso degli strumenti presentati. È stato stabilito che gli ordini del giorno saranno posti ai voti alle ore 19; conseguentemente la Presidenza è autorizzata ad armonizzare i tempi del dibattito.”

Il fatto ha aperto una discussione sull’ordine dei lavori, per consueto preclusa dal fatto che la programmazione era stata decisa all’unanimità dalla Conferenza dei capigruppo.

Da una parte, l’organizzazione dei lavori è stata stabilita sulla base di quanto dichiarato dal Ministro per i rapporti con il Parlamento in sede di Conferenza dei capigruppo, ovvero dell’intenzione del Governo di presentare un maxiemendamento e di porvi la questione di fiducia.

Ma il maxiemendamento, nel momento in cui è stata definita la programmazione, non era stato ancora presentato e nemmeno era stata posta la questione di fiducia.

Di conseguenza, si ha un calendario dei lavori che si basa sulle intenzioni del Governo, ma non sugli atti dello stesso e un contingentamento disposto in assenza della proposta da discutere.

Tutto questo può apparire singolare, ma in fondo fa parte del potere di indirizzo che spetta al Governo il poter presentare emendamenti direttamente in Assemblea e porvi la questione di fiducia, il fatto che tale potere sia stato oggetto di un preavviso non sembra poter essere considerato irragionevole, ma potrebbe al contrario essere considerato un principio di leale collaborazione.

3 – Ancora in linea di fatto, si deve osservare che i disegni di legge di bilancio e di stabilità sono stati presentati il 21 ottobre 2013 dal Governo, che nei quattro giorni successivi le Commissioni diverse dalla Commissione Bilancio hanno presentato i loro pareri e che nei venti giorni successivi la Commissione Bilancio ha lavorato sul testo base proposto dal Governo esaminando numerosi emendamenti e discutendo analiticamente della loro ammissibilità.

Il lavoro della Commissione, alle 2.30 del mattino di oggi, si è interrotto, con la revoca del mandato ai relatori, perché non era stato possibile completare l’esame degli emendamenti in tempo utile per poter presentare il testo base all’Assemblea, cui di conseguenza è stato trasmesso il testo originario, dando facoltà di ripresentare gli emendamenti già presentati in Commissione.

Il Governo ha quindi presentato il proprio maxiemendamento interamente sostitutivo dei testi originari alle 16.47 del pomeriggio e ha posto la questione di fiducia, che sarà votata di qui a poche ore.

Su questo maxiemendamento, la Commissione Bilancio ha espresso parere in punto di copertura, secondo quanto previsto all’art. 126, quarto comma, r.S.

Ci ha messo trenta minuti esatti…

Il Ministro per i rapporti con il Parlamento nel porre la questione di fiducia ha dichiarato che il maxiemendamento è il risultato della sintesi del lavoro svolto dalla Commissione Bilancio sul testo originario, per la parte esaminata, e delle proposte del Governo e dei relatori in Commissione Bilancio per la parte non ancora esaminata, secondo una prassi invalsa negli ultimi anni.

In altre parole, il Governo non ha integrato la propria proposta originaria con iniziative autonome, ma ha, nelle parole di Franceschini, semplicemente inserito nella proposta originaria il lavoro collegiale della Commissione e le proposte che la maggioranza aveva posto all’ordine del giorno della Commissione ma che la Commissione non è riuscita a discutere.

4 – A questo punto, è possibile discutere del modello di manovra finanziaria a propulsione governativa che si sta assestando, al di là delle questioni contingenti.

Il primo punto lo si è già evidenziato: se è vero che la Conferenza dei capigruppo ha posto all’ordine del giorno una fiducia che non era ancora stata formalmente posta, è anche vero che questa offesa al prestigio parlamentare è più apparente che reale. Il Governo ha preannunciato l’intenzione di porre la questione di fiducia e ha consentito al Parlamento di tenere conto di questa intenzione nella programmazione dei lavori parlamentari: preannunciare l’esercizio di una prerogativa cui si ha diritto non è un’offesa, ma semmai un ossequio.

Il secondo aspetto riguarda la tecnica del maxiemendamento, su cui si è discusso molto in questi ultimi anni, da quando la stessa ha fatto la sua comparsa, determinando quella rincorsa al peggio segnalata dalla dottrina più attenta.

Il vero problema della tecnica del maxiemendamento è che lo stesso viene presentato in Assemblea e quindi pone nel nulla il lavoro della Commissione bilancio, che viene spazzato via insieme al testo originario del disegno di legge governativo che all’ultimo momento è completamente sostituito.

In questo modo, si ha una sostanziale inutilità del lavoro delle Commissioni permanenti, che viene in qualche modo salvaguardato attraverso l’affermazione del principio per cui il maxiemendamento non può riguardare questioni che non sono stato oggetto di trattazione in Commissione, sia pure perché oggetto di emendamenti non trattati, ma comunque presentati.

In questo modello, l’Assemblea si trova a dover decidere, secondo la scansione del voto di fiducia, su un testo che non conosce e al quale è chiamata a dire si o no, non perché quel testo rispetta il diritto di ogni parlamentare a che le leggi siano espressione del proprio mandato, ma perché dall’approvazione di quel testo dipende la sopravvivenza del Governo e quindi la sua approvazione è una questione del tutto scollegata dal merito delle disposizioni che lo compongono.

Attraverso la fiducia sul maxiemendamento, in altre parole, il Parlamento esprime un plebiscito sulla sopravvivenza del Governo, che si incardina nella funzione di indirizzo e controllo, piuttosto che in quella legislativa tipicamente intesa, cui è connaturata la capacità di discutere ed emendare i testi.

Rispetto a questa prassi che di per sé contraddice il mondo perfetto in cui la Commissione termina l’esame e presenta un testo all’Assemblea, che viene discusso dapprima nelle sue linee generali, poi articolo per articolo e, infine, votato, forse quello che sta accadendo adesso segna un elemento di discontinuità decisamente importante, che ha ulteriormente valorizzato la prassi invalsa negli ultimi anni in cui il Presidente di Assemblea ha sempre verificato che il maxiemendamento riguardasse argomenti trattati in Commissione per assicurare il rispetto di 72, primo comma, Cost.

Difatti, nelle parole del Ministro per i rapporti con il Parlamento, il maxiemendamento non è il frutto di un’autonoma iniziativa governativa, ma è il frutto del lavoro della Commissione bilancio, che anziché diventare il testo base da sottoporre all’Assemblea è divenuto un maxiemendamento su cui il Governo ha chiesto la fiducia.

Però il Governo non ha posto la questione di fiducia su un testo frutto della propria funzione di indirizzo politico, l’ha posta sul testo su cui in Commissione ha raggiunto un accordo con le altre forze politiche.

Sembra questa la novità di oggi, che si pone in sostanziale continuità con gli ultimi anni.

Non tanto un maxiemendamento: ci eravamo abituati, come pure siamo abituati a una Commissione bilancio che non riesce a terminare i propri lavori.

Ma un Governo che entra nella dialettica parlamentare affiancandosi alla Commissione Bilancio e prendendo con il maxiemendamento il posto che altrimenti sarebbe dovuto spettare al testo base votato dalla Commissione e alla relazione di maggioranza.

E’ un passo in avanti ulteriore verso quel modello di colegislazione cui Governo e Parlamento ci stanno abituando sempre di più e con il quale stanno superando i limiti del riparto naturale di attribuzioni fra leggi ed atti aventi forza o valore di legge.

E, forse, è un passo in avanti in cui il Governo, nel suo essere l’inevitabile guida del Parlamento, è meno irriguardoso che in altri casi dell’autonomia costituzionale che spetta alle Camere.

5 – Il punto che invece duole riguarda il drafting del maxiemendamento.

Non pare che il maxiemendamento sia stato assistito delle procedure di analisi e valutazione dell’impatto della regolamentazione che ne dovrebbero assicurare la coerenza.

E’ la solita risultante di mille compromessi che si riversano in una forma letteraria incomprensibile.

Qui, sicuramente, c’è ancora molto da lavorare, ma, forse, per una volta, non si deve essere del tutto critici e pessimisti.

 

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